La Communauté internationale (2/3): Campagnes et Batailles new-yorkaises / New Yorker Kampagnen und Kämpfe

Le Conseil de sécurité des Nations Unies (in ouvrage sous la direction d’Alexandra Novosseloff

               L’attachement affiché au système multilatéral est de bon ton. C’est ainsi que le discours du Président J. Biden devant la dernière Assemblée générale de l’ONU a été centré sur le multilatéralisme et la coopération entre les nations, quelques jours seulement après l’annonce de la création d’AUKUS, nouvelle Alliance politique et militaire entre les Etats-Unis, l’Australie et le Royaume-Uni. Si la façon de traiter, en la circonstance, un partenaire au sein de l’Alliance Atlantique a infirmé pour le moins les propos présidentiels, la question du multilatéralisme comme composante du système international mérite d’être posée.

La coexistence des alliances et des organisations internationales à vocation politique, en particulier les Nations Unies, n’est pas une nouveauté; elle est même l’une des caractéristiques du système international depuis 1945. Dans la mesure où l’ONU est le reflet de l’état du monde et le subit bien souvent – « l’ONU, c’est nous », comme l’on peut dire « l’Etat, c’est nous » -, le multilatéralisme a été mis en cause de manière plus ou moins accentuée au cours des dernières décennies, selon un processus cyclique. Les plus fortes attaques sont paradoxalement venues de l’Administration Reagan alors même que le système des blocs de la guerre froide commençait à se figurer, dans les années 80, au terme de la course effrénée aux armements que le Président américain avait engagée avec la « guerre des étoiles » (cf. SDI ou Strategic Defence Initiative).

L’Administration républicaine américaine eut en effet maille à partir avec le système onusien. En 1987, l’Assemblée générale condamna le bombardement de Tripoli en Libye tandis que la Cour internationale de Justice, autre organe principal selon la Charte des Nations Unies, faite même à propos de l’Iran-Contra Affair. La politique de roll-back de l’Union soviétique, qualifiée à Berlin en 1987 par Ronald Reagan « d’Empire du Mal », ne permit pas la coopération minimale au Conseil de sécurité qui aurait empêché son blocage quasi total. Dans ce contexte, les Etats-Unis se retirèrent de l’UNESCO  en 1984, suivis un an plus tard par le Royaume-Uni, et ils réduisirent leurs contributions aux organisations internationales  alors que le budget général des Nations Unies, hors institutions spécialisées, n’était pas plus important que celui des pompiers de New York. Mais la raison était fondamentalement politique et il est à noter que l’Administration Obama fit de même en 2011 quand la Palestine fut autorisée à entrer à l’UNESCO.

L’ambiance était plus que morose à New York, le long de l’East River, à la fin des années 80. Plus que la crise financière qui frappait l’Organisation mondiale, le plus grave était la crise de confiance dans celle-ci souvent venue de ses propres rangs. Pourquoi l’ONU? se demandaient ainsi tant les délégués que les fonctionnaires internationaux qui doutaient de leur mission alors que le Conseil de sécurité était totalement paralysé. Personne ne prêtait plus la moindre attention au Secrétaire général Perez de Cuellar, pourtant fin connaisseur des rouages de l’Organisation, fin lettré et homme de bonne volonté.

Ce climat délétère se modifia quasiment du jour au lendemain alors alors que se dissipaient les sombres nuages de la guerre froide. Mais avant d’en arriver là, les débats se poursuivaient à New York au sein de l’Assemblée générale de l’ONU, au rythme de campagnes annuelles automnales en particulier, comme les guerres d’Italie de printemps lors de la Renaissance. Certains sujets qui y étaient traités y prenaient du relief pour l’opinion mondiale bien que l’organe ne fût théoriquement que délibératif.

Falkland et Nouvelle-Calédonie 

La plupart de ces questions relevaient de la IVème Commission de l’Assemblée générale dite de « Décolonisation ». Agitaient ainsi l’Assemblée, la question du Sud-Ouest africain, sous mandat sud-africain puis annexé par Pretoria qui devait devenir indépendant en 1990 sous le nom de la Namibie; la question des iles Falkland (Malouines ou Malvinas), pomme de discorde entre le Royaume-Uni et l’Argentine; ou encore la Nouvelle-Calédonie qu’un groupe d’Etats conduits principalement par l’Australie et la Nouvelle-Zélande, par ailleurs ulcérés par la poursuite des essais nucléaires français dans le Pacifique, voulaient faire considérer comme un territoire devant être décolonisé.

Il y avait pour Paris un lien entre les Malouines et la Nouvelle-Calédonie. La France avait accompli une mutation qui s’était achevée au début des années 60 avec l’indépendance algérienne. Elle n’était plus une puissance coloniale et paraissait au contraire dotée d’une « sensibilité » qui la faisait percevoir souvent proche du Tiers Monde. C’est cette position d’équilibre trouvée par un pays du Nord à l’écoute du Sud, par un pays de l’Ouest qui favorisait pourtant la détente, qui faisait son originalité au Conseil de sécurité. La France pouvait en telle ou telle circonstance irriter des alliés, dont elle restait pourtant solidaire lorsque des questions essentielles étaient en jeu, mais l’affirmation de son indépendance et l’expression de sa vocation « d’empêcheur de tourner en rond » lui conférait du prestige auprès d’un grand nombre d’Etats sur tous les continents.

La cause de l’Argentine à propos des Malouines ne pouvait dès lors pas laisser indifférent à Paris. De plus, la dictature militaire et ses années noires avaient cédé la place à Buenos Aires au charismatique Président Alfonsin qui jouissait de la sympathie des Socialistes au pouvoir en France. Ayant perdu lors de l’affrontement militaire avec le Royaume-Uni, l’Argentine tentait année après année de regagner du terrain diplomatique en faisant soutenir par l’Assemblée générale ses thèses sur la souveraineté argentine sur les iles Malvinas. La voix de la France, du fait de sa position charnière, était susceptible d’entraîner avec elle nombre d’Etats. Le Ministre des Affaires étrangères français de l’époque Claude Cheysson, bien qu’Européen engagé, était un partisan enflammé de l’Argentine. La question était de savoir si la France qui traditionnellement s’abstenait – et ne votait donc pas comme Londres au point d’épouser l’ensemble de l’argumentation de cette dernière sur le sujet – se rallierait finalement à l’Argentine en soumettant le texte que celle-ci mettait aux voix. Le suspense se renouvela plusieurs années de suite, cart la diplomatie française ne paraissait pas figée sur le sujet et le discours passionné de Claude Cheysson faisait le reste. 

Mais chaque année aussi finalement, au terme d’atermoiements apparents, le Président Mitterrand en consultations parfois directes avec Mme Thatcher tranchait en faveur du maintien de l’abstention ce qui satisfaisait Londres et terrassait Claude Cheysson. Les raisons de la décision présidentielle étaient sans doute multiples, mais l’une d’entre elles était assurément la conscience d’une pression de plus en plus forte sur notre pays à l’ONU à propos du dossier néo-calédonien. Le Royaume-Uni restait un partenaire essentiel pour la France; malgré des contentieux européens, la relation personnelle entre les dirigeants britanniques et français de l’époque était réputée forte; il s’agissait enfin d’anticiper sur une situation diplomatique où la France pourrait être à son tour exposée.

Ce fut une belle leçon de réalisme et de diplomatie fondée sur les intérêts au-delà des sensibilités idéologiques et je pus mesurer en ces circonstances la lucidité et la capacité d’anticipation du Président de la République. Lors des dures batailles que nous fûmes contraints de livrer ensuite à New York  à propos de notre Territoire du Pacifique, la France l’emporta face à la coalition menée par des acteurs régionaux de la zone, conduits par l’Australie principalement. 

Les résolutions présentées par ce pays et quelques autres co-auteurs obtinrent en effet moins de suffrages que les votes négatifs et les abstentions réunis. L’Ambassadeur de Kémoularia, qui n’était pas un diplomate de carrière mais un passionné des Nations Unies où il avait servi le Secrétaire général Dag Hammarskjöld, s’engagea dans ce véritable combat avec une fougue incomparable. 

La France avait démontré en ces circonstances qu’elle restait une puissance de dimension mondiale, confortant par là même son statut de membre permanent du Conseil de sécurité, face à des appétits régionaux qui prétendaient l’exclure du Pacifique dont elle demeurait un membre à part entière malgré son hexagone européen. Elle avait su, grâce à sa grande maîtrise des mécanismes de l’Organisation et aussi en raison d’un vaste réseau de relations étatiques qu’elle avait mobilisé, répliquer à un acte d’accusation dont tous les éléments ne méritaient pas d’être écartés mais dont tous les procureurs n’étaient pas qualifié pour instruire un procès en décolonisation.

Apartheid

L’un des chevaux de bataille de C. Cheysson était la lutte contre l’apartheid. Fort de son engagement pour cette cause, il avait été invité à venir s’exprimer à New York devant le comité spécial contre l’apartheid, alors présidé par le général Garba du Nigéria. Attachant une grande importance à ce déplacement il avait ainsi réuni quelques collaborateurs particulièrement concernés, dont je faisais partie aux côtés du Directeur dodu Département des Nations Unies, pour le préparer avec soin. Le ministre parut flanqué de son Conseiller du Cabinet. Il resta debout et nous lut de manière théâtrale un texte qui semblait décrire le système d’apartheid et le légitimer. Particulièrement satisfait de son effet, il nous précisa qu’il s’agissait d’un extrait de « Main Kampf ». Et il devait d’ailleurs se tailler un grand succès à New York. Il était bon que la France soit engagée résolument à propos de cette réalité honteuse et cette orientation transcendait les différences partisanes. Le Premier ministre Laurent Fabius, dans une initiative diplomatique assez inhabituelle s’agissant d’un chef de gouvernement censé respecter le « domaine réservé » présidentiel en politique étrangère, avait proposé des sanctions « volontaires » supplémentaires contre l’Afrique du Sud. Celle-ci était déjà frappée par divers embargos, dont celui sur les armes, qui l’avaient conduite à développer une industrie nationale à vocation militaire. Dès lors, des mesures volontaires pouvaient paraître inopérantes par rapport à l’arsenal dont disposait le conseil de sécurité. Néanmoins, l’honneur des Etats séparément était alors aussi de ne pas rester inertes devant de telles atteintes à la dignité humaine. 

C’est animée de cet état d’esprit que la France prit ces dernières années à l’ONU l’initiative de proposer une limitation du droit de veto par les membres permanents du Conseil de sécurité en cas de crimes de masse. Indépendamment des difficultés juridiques d’une telle réforme (cf. résistance prévisible de membres permanents hostiles par principe à une révision de la Charte de l’ONU sur un point fondamental; difficultés de la définition des crimes de masse), la démarche était fondée et elle s’avéra populaire auprès d’un grand nombre d’Etats membres. Faire de l’Assemblée générale de l’ONU une puissante caisse de résonance est une manière de faire évoluer les esprits et progresser le droit, même si le processus s’avère long.

Afghanistan

Le dossier afghan est devenu plus complexe au cours des années avec l’intervention militaire américaine postérieure au 11 septembre ainsi qu’avec une présence occidentale dont celle de la France. Les Talibans devinrent une force importante qui prit d’ailleurs le pouvoir en 1996. Les efforts diplomatique consistèrent longtemps à réunir les parties afghanes comme si notre rationalité était la leur. Le Représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU pour cette crise fut longtemps le diplomate algérien Lakhdar Brahimi. Ce dernier étant souvent Parisien, il nous tenait informés en temps réel de son action, comme il le faisait sans doute, je l’imagine, avec d’autres membres permanents. Son expérience était considérable puisqu’il avait entamé sa carrière diplomatique en accompagnant le très jeune ministre des Affaires étrangères Bouteflika à la Conférence de Bandoeng de 1955 qui vit l’é »mergence du Tiers Monde sur la scène internationale. 

Avec un tel recul, ses analyses étaient incomparables, que ne gâtaient pas sa pensée sophistiquée et sa liberté de penser. L. Brahimi se lassa assez rapidement de ses vaines tentatives sur le théâtre afghan stricto sensu. Réunir les parties afghanes, selon la formule locale appelée « Loya Jirgah », ne consistait selon lui qu’à rendre plus acceptables des conflits séculaires, endémiques, et non pas à les traiter à la racine afin d’y mettre un terme. Sa conviction était que le coeur de l’affaire n’tait pas en Afghanistan même mais plutôt au Pakistan. En l’absence d’interventions à Islamabad, référence à peine voilée à la politique américaine, le conflit perdurerait. Le Pakistan cherchait à accroître en Afghanistan ce que l’on appelait une « profondeur stratégique » face à l’Inde avec laquelle les tensions dégénéraient de manière récurrente, depuis la partition de 1947, en conflit armé. Lakhdar Brahimi finit par renoncer à son mandat ainsi qu’il le fit à une date plus récente à propos de la mission en Syrie que lui avait confiée le Secrétaire général de l’ONU Ban Ki-Moon.

Francophonie

Animer la francophonie aux Nations Unies et soutenir la présence française au sein de l’Organisation ne relevaient pas que du soft power et touchaient  à des intérêts plus essentiels qu’il n’y paraissait en première analyse. La Francophonie venait de retrouver un nouveau dynamisme grâce au Sommet de Québec de 1987 des chefs d’Etat et de gouvernement qui avait arrêté des projets concrets. L’un de ceux-ci consistait à aider à la scolarisation des enfants francophones et une telle mesure ne pouvait trouver un meilleur terrain d’application que New York où les droits d’écolage étaient très élevés. Un Fonds d’aide fut ainsi mis en place assorti de modalité d’octroi de bourses en fonction de critères combinant l’efficacité et la justice.

Nous livrâmes à l’ONU même une véritable bataille pour préserver nos intérêts linguistiques, c’est-à-dire une partie de notre influence. La France prit en effet l’initiative d’un projet de résolution sur « l’égalité des langues de travail du Secrétariat ». Il ne s’agissait pas ici des six langues officielles de l’Organisation, dont l’usage était garanti lors des réunions statutaires des organes délibérants., mais de l’usage dans la pratique de la langue de travail des fonctionnaires de l’ONU. Les langues française et anglaise étaient en droit placées sur un même niveau mais il était clair dans les faits que le français avait nettement reculé en particulier au siège de New York  sous l’effet de l’environnement linguistique local, de la monté »e en puissance de la langue espagnole (NB: le Secrétaire général parfaitement francophone n’était-il pas Péruvien?) et de la crise financière de l’institution dont on pouvait tirer argument pour des économies réalisées par exemple avec la suppression d’une des deux langues de travail.

Le combat fut homérique et dura plusieurs semaines car les langues touchent à l’identité et suscitent généralement les passions. Il fallait éviter de donner l’impression d’une bataille d’arrière-garde limitée au « pré carré » de la France. L’argument principal s’appuyait sur les principes de diversité et d’égalité sur lesquels l’Organisation était précisément fondée, alors qu’était affirmée l’idée selon laquelle le monolinguisme traduirait un appauvrissement et serait contraire  à la vocation originelle des Nations Unies. Vis-à-vis des Hispaniques, le langage consista à démontrer que le français disparaissait dans l’usage qu’en faisaient les fonctionnaires internationaux, il n’y aurait aucune chance à l’avenir que la langue espagnole se voit accorder le moindre statut. Il fut plus malaisé de trouver un argument d’ordre budgétaire car traductions, interprétations et impressions de documents ont à l’évidence un coût mais la crise financière était en grande partie liée aux crispations de la fin de la guerre froide et le contexte évolua. La campagne conduite par des diplomates anonymes à New York fut suivie au plus niveau de l’Etat par le Président Mitterrand lui-même, preuve supplémentaire du caractère sensible du sujet.

Les Etats francophones qui se réunissait au niveau de leurs ministres des Affaires étrangères une fois par an, à l’occasion d’un dîner en marge de l’Assemblée générale de l’ONU, constituaient une sorte de groupe de pression de 48 membres. Celui-ci s’était par exemple avéré précieux dans l’affaire néo-calédonienne où chaque voix avait compté. 

Renaissance politique de l’ONU 

Un retournement assez soudain se produisit à New York qui propulsa les Nations Unies et son Secrétaire général sur le devant de la scène diplomatique. L’affaiblissement de l’Union soviétique, qui réduisait les risques de blocage au Conseil de sécurité, ne fut pas le seul facteur. Intervint aussi le règlement de crises régionales, hors de contrôle depuis des années et qui avaient leur dynamique propre. La meilleure illustration en fut fournie par le conflit Iran-Irak qui datait du début des années 80 et trouva sa conclusion en 1988.

Un très grave incident fut paradoxalement mis à profit pour s’orienter dans cette direction. Le dimanche 3 juillet 1988, la veille de l’Independence Day, un avion Airbus iranien de transport civil avec 290 personnes à son bord fut abattu par erreur par la marine américaine au-dessus du détroit d’Ormuz. Le Conseil de sécurité se réunit dans les heures suivantes. La tragédie était intervenue alors que les protagonistes du conflit Iran-Irak, engagés dans un épouvantable conflit qui avait pris la forme de guerres de tranchée de 14-18 dans les marais du Chatt-el-Arab, étaient exsangues.

Mais les Iraniens saisirent l’occasion de ce drame pour revenir à la table du Conseil qu’ils boycottaient depuis plusieurs années. Le retour solennel des Iraniens conduits par le Ministre des Affaires étrangères Velayati fut comme une image inversée des Italiens quittant la Société des Nations à Genève. Le Ministre iranien fut assis au Conseil à côté du chargé d’affaires français, Pierre Brochand, en l’absence de l’Ambassadeur. Il écouta ce dernier avec une attention extrême. Le message de la France était qu’il fallait tenter de surmonter cette catastrophe pour en prévenir d’autres dans la région et apaiser les tensions. Georges Bush Senior, alors Vice-Président et candidat l’élection présidentielle – qui accusait à cinq mois de l’échéance un retard de 17 points sur son opposant démocrate Dukakis, vint au Conseil exprimer des sentiments de compassion. Le schéma suggéré par la France se réalisa en tous points et en août 1988, après d’ultimes assauts de part et d’autre, les belligérants acceptèrent le cessez-le-feu.

Le règlement de cette affaire majeure, qui perturbait durablement les relations internationales, puis au cours des mois et années qui suivirent d’autres questions dont le Sud-Ouest africain déjà mentionné et la question du Cambodge, modifièrent radicalement la perception de l’ONU. Le Secrétaire général Javier Perez de Cuellar passa sans transition de l’ombre quelque peu méprisante dans la quelle il était tenu aux projecteurs de la célébrité sur les devants de la scène internationale.

Guerre du Golfe

L’invasion du Koweït par Saddam Hussein, au début du mois d’août 1990, la guerre du Golfe qui débuta le 16 janvier 1991 au lendemain de l’ultimatum lancé contre l’Irak, la longue gestion de l’après conflit pendant plus d’une dizaine d’années, firent des NAtions Unies à New York l’un des hauts lieux de la diplomatie mondiale. La crise de langueur de l’Organisation avait été bel et bien effacée.

Il était clair dès le mois d’août 1990, alors que la France assumait alors la présidence du Conseil de sécurité, que l’on s’acheminait vers une intervention militaire. LA France était naturellement solidaire de ses partenaires et alliés pour défendre la souveraineté et l’intégrité territoriales bafouées du Koweït, Etat membre de l’ONU. Dans le même temps, l’on ressentait à New York la réticence de notre pays à s’engager dans un conflit et l’Ambassadeur Pierre-Louis Blanc a évoqué dans son ouvrage Valise diplomatique la « démarche en crabe de notre action diplomatique ». Beaucoup a été écrit et le sera encore sur la guerre du Golfe et il ne s’agit pas de se substituer aux experts et historiens mais simplement de se souvenir ce que l’on pouvait ressentir sur place aux Nations Unies.

La France n’avait pas été la seule à soutenir Bagdad, y compris militairement, afin de faire contrepoids au foyer révolutionnaire issu de la révolution de Khomeiny. Disons-le brutalement: il avait été assigné à l’Irak une sorte de rôle de « chien de garde » face à l’Iran théocratique chiite. Mais l’invasion du Koweït ne pouvait que conduire à de déchirantes révisions. En effet, le risque des destructions humaines et matérielles était considérable, qui plus est dans un pays fortement endetté à notre égard, du fait de l’accumulation au cours des années et sous plusieurs gouvernements de ventes d’armes et de contrats civils.

Pouvait-on encore éviter la guerre? Les sanctions ou menaces de sanctions  que nous adoptions seraient-elles suffisantes et dissuasives? Ces graves interrogations trouvèrent leur expression dans le discours que vint faire à New York en novembre 90 le Président Mitterrand. Ce dernier affirma, au grand déplaisir d’ailleurs de certains de nos partenaires, que si Saddam Hussein « manifestait l’intention de se retirer du Koweït, tout serait alors possible ». Cette ouverture importante ne fut pas saisie par un chef d’Etat qui avait déjà brûlé tous ses vaisseaux et il fallait bien dès lors dans le même temps brandir simultanément la menace. Tel fut l’objet de l’impressionnant arsenal de sanctions, résolution après résolution du Conseil de sécurité.

Un fait me frappa alors: ces textes étaient très techniques et requéraient de plus une parfaite connaissance des mécanismes onusiens que ne maîtrisaient d’ordinaire pas les décideurs politiques. Or, les décisions dans cette crise étaient prises au plus haut niveau des Etats. N’y avait-il pas dans ces conditions un risque que les technocrates de la périphérie n’influencent le centre, a priori seul habilité à trancher en pareil cas? Ce fut pour moi un cas d’école susceptible de se reproduire par exemple dans un cadre européen oui encore à propos des discussions sur le programme nucléaire iranien. 

A l’Est, du nouveau

L’on pouvait tirer de la crise irakienne une leçon de portée générale et durable sur l’état des positions diplomatiques de la France. Tout au long de la crise internationale majeure déclenchée par l’invasion du Koweït, il apparut que l’intransigeance traditionnelle de l’Union soviétique au Conseil de sécurité s’affaiblissait. Au fond, l’embarras de Moscou, partenaire ancien de Bagdad mais réticent à l’égard de « l’aventurisme » irakien, était assez proche de celui de la France. 

Avec Mikhail Gorbatchev et la perestroika, l’URSS finissante était engagée dans une course de vitesse pour réduire ses dépenses militaires et tenter de transformer une économie inefficace. Ces objectifs nécessitaient un dialogue renouvelé avec les Etats-Unis. C’est ce à quoi s’attela le nouveau Président de l’URSS et les rencontres des années 85 et 86 avec le Président Reagan permirent d’ailleurs quelques avancées sur les arsenaux nucléaires redondants des deux pays.

Le 7 décembre 1988, dans le cadre d’une grande tournée aux Etats-Unis, M. Gorbatchev prononça un discours mémorable devant l’Assemblée générale de l’ONU. Si un certain scepticisme pouvait encore prévaloir quant aux intentions et finalités véritables du nouveau dirigeant soviétique, il fut balayé. Jamais avait-on vu une telle foule dans cette très grande salle de l’Assemblée, dont même les marches des escaliers étaient occupées, rarement avait-on assisté à un tel déchaînement d’enthousiasme simplement contenu par l’attention extrême à suivre un discours historique. 

Celui-ci recélait une substance nouvelle, « révolutionnaire » même selon le qualificatif que M. Gorbatchev utilisa pour qualifier les transformations en cours dans son pays. Des réductions importantes des forces militaires, en particulier d’armements conventionnels déployés en RDA, Hongrie et Tchécoslovaquie, furent annoncés. Ce désengagement programmé, et telle fut l’une des interprétations, était aussi une manière d’invalider ce que l’on appelait la « doctrine Brejnev » de la souveraineté limitée.  

En filigrane du discours, c’était aussi la fin du rôle dirigeant du Parti communiste et du marxisme-léninisme comme idéologie dominante qui était proclamée et se dessinait d’ailleurs déjà. Une personnalité présente estima que le discours était « du Teilhard de Chardin ». Si tel était bien le cas, les perspectives étaient donc immenses, à l’échelle de l’humanité tout entière. A ce coup de tonnerre, fit écho le 9 décembre un terrible tremblement de terre qui ravagea l’Arménie et obligea Mikhail Gorbatchev à interrompre son voyage aux Etats-Unis. Le symbole était fort et aussi cruel à l’image de la fragilité et de l’inconstance de la société internationale: à l’euphorie d’une paix proposée peut succéder le malheur, le rêve de la coopération internationale peut être dissipé par le repli sur soi et l’égoïsme.

Le statut de Membre permanent

Dans le contexte du moment, l’URSS privilégiait la défense de ses intérêts nationaux. Il n’était plus question pour elle de s’exposer inutilement en recourant par exemple à l’usage du veto sur des questions relevant d’un « internationalisme » qui n’était plus pour elle une priorité. Préserver un dialogue avec les Etats-Unis en vue de la maîtrise des armements était devenu primordial pour Moscou. 

Sa sympathie pour l’approche française du problème irakien n’était pas suffisante pour qu’elle risque de faire obstacle à la coalition que les Etat-Unis, sous l’impulsion de Georges Bush Senior et de son Secrétaire d’Etat  James Baker, étaient en train de constituer. Dès lors, la France se retrouva quelque peu isolée au sein des membres permanents tandis que la Chine ne s’était pas encore totalement « éveillée » pour reprendre le mot d’Alain Peyrefitte. La France pouvait-elle exister seule? La réponse fut négative et d’une portée durable.

Les moyens juridiques, le statut de membre permanent, la sympathie d’une majorité de Nations, n’étaient pas des attributs suffisants pour l’exercice solitaire d’une puissance moyenne. Le constat a été » renouvelé jusque’à une date récente. LEs plus hautes autorités de l’Etat français n’ont-elles pas admis publiquement, lors de la crise provoquée en août 2013 par l’usage allégué d’armes chimiques en Syrie, que le pays ne pouvait entreprendre seul une opération militaire d’envergure au Proche-Orient qui plus est sans s’appuyer sur la légalité internationale.

La France participa in fine, comme on le sait, à la coalition constituée pour libérer le Koweït. Plusieurs raisons avaient dû déterminer ce choix difficile, mais vu de New York il apparut qu’il avait pu s’agir aussi de conforter un statut de membre permanent au Conseil de sécurité alors que des voix s‘élevaient alors pour réclamer la réforme des institutions représentatives d’un monde qui avait profondément évolué depuis l’adoption de la Charte de l’ONU à San Francisco en 1945. LEs dirigeants français ne s’étaient-ils pas dit in petto: « De même qu’il y a eu les vainqueurs de la deuxième guerre mondiale devenus membres permanents, il y aura ceux de la guerre du Golfe dont le statut sortira renforcé ». Si ce calcul fut fait par le Président Mitterrand, il s’avéra parfaitement juste.

Le Nouvel Ordre Mondial 

New York fut bien le lieu privilégié où se reflétèrent les changements considérables des rapports des forces dans le monde. C’est après la guerre de Golfe que le Président Bush Senior annonça « le Nouvel ordre mondial » et que se développèrent les thèses sur la « fin de l’Histoire ». Dans les deux cas, il s’agissait de souligner l’affirmation sans contrepoids des Etats-Unis. Mais le nouveau système pouvait-il fonctionner hors de l’équilibre des puissances? De nouveaux acteurs transnationaux – entreprises, ONG, mouvements politiques, courants religieux – n’allaient-ils pas s’insérer dans un nouveau jeu qui restait à définir et à maîtriser?

Les Multilatéralismes 

C’est cette période qui se termine sans doute aujourd’hui dans la recherche de nouveaux équilibres entre les puissances ou les grands ensembles étatiques: les Etats-Unis toujours, la Chine à l’évidence, l’Europe si elle a assez de lucidité et de volonté.

Cette multipolarité recomposée n’est aucunement synonyme de coopération multilatérale. Au fond, il existe plusieurs conceptions et pratiques de cette dernière. Le multilatéralisme d’expression permet aux Etats modestes d’exister, fût-ce le temps de l’Assemblée générale de l’ONU, sur la scène internationale et je me souviens par exemple encore d’un discours à New York du Président Arias du Costa Rica, Prix Nobel de la Paix. Il ya a aussi le multilatéralisme de coopération qui est indispensable aux Etats en développement. Le multilatéralisme de démultiplication d’influence est favorable aux puissances moyennes. Il ya enfin le multilatéralisme de domination qui est l’apanage des très grandes puissances. Leur message peut se résumer de la façon suivante: Nous sommes là parmi vous parce que cela nous est utile et bon pour notre image, mais si vous ne nous servez pas, nous réduisons notre contribution budgétaire ou nous partons.

Il est remarquable que la Chine ne pratique pas ou pas encore le multilatéralisme de domination. Est-ce le signe qu’elle est conscience de ses fragilités?  Est-ce dû à une idéologie qui continue à privilégier le collectif au plan interne comme extérieur? Est-ce la manifestation d’une suprême habileté qui consiste à « investir » les organisations internationales pour mieux les orienter ainsi que semble le monter le cas de l’OMS? Quoi qu’il en soit, peut-on aujourd’hui à l’heure des pandémies et du réchauffement climatique se dispenser des institutions multilatérales?

Die internationale Gemeinschaft (2/3): New Yorker Kampagnen und Kämpfe

                Das Bekenntnis zum multilateralen System is gut angenommen. So konzentrierte sich die Rede von Präsident J. Biden vor der letzten UN-Generalversammlung auf den Multilateralismus und die Zusammenarbeit zwischen den Nationen, nur wenige Tage nach der Ankündigung der Gründung von AUKUS, eine neue politische und militärische Allianz zwischen den USA, Australien und Großbritannien. Während die Art und Weise, wie ein Partner im Atlantischen Bündnis in diesem Fall behandelt wurde, zumindest die Worte des Präsidenten widerlegt hat, verdient die Frage des Multilateralismus als Bestandteil des internationalen Systems Beachtung.

Die Koexistenz von Bündnissen und politisch orientierten internationalen Organisationen, insbesondere der Vereinten Nationen, ist nichts Neues; Sie ist sogar eines der Merkmale des internationalen Systems seit 1945. In dem Maße, wie die UNO den Zustand der Welt widerspiegelt und ihn oft erfährt – « die UNO ist wir », wie man sagen kann: « Der Staat ist wir »-, ist der Multilateralismus in den letzten Jahrzehnten mehr oder weniger stark in Frage gestellt worden, in einem zyklischen Prozess. Die heftigsten Angriffe kamen paradoxerweise von der Reagan-Administration, als das Blocksystem des Kalten Krieges in den 80er « Star Wars » (siehe SDI oder Strategic Defence Initiative).

Die Republikanische Verwaltung  der Vereinigten Staaten hatte sich mit dem UNO-System verbündet. 1987 verurteilte die Generalversammlung die Bombardierung Tripolis in Libyen, während der Internationale Gerichtshof, ein weiteres wichtiges Organ gemäß der Charta der Vereinten Nationen, selbst in Bezug auf den Iran-Contra Affair eingesetzt wurde .Die Rollback-Politik der Sowjetunion, die 1987 von Ronald Reagan als « Imperium des Bösen » in Berlin qualifiziert wurde, erlaubte keine minimale Zusammenarbeit im Sicherheitsrat, die seine nahezu völlige Blockade verhindert hätte. In diesem Zusammenhang zogen sich die Vereinigten Staaten 1984 aus der UNESCO zurück, ein Jahr später folgte United Kingdom und reduzierten ihre Beiträge zu den internationalen Organisationen, während der Gesamthaushalt der Vereinten Nationen ohne Sonderorganisationen war nicht wichtiger als die Feuerwehr von New York. Aber der Grund dafür war im Grunde politischer Natur, und es ist bemerkenswert, dass die Obama-Regierung 2011 ebenso gehandelt hat, als Palästina die Zulassung zur UNESCO erhielt.

In New York, am East River, in den späten 80er Jahren, war die Stimmung mehr als trüb. Mehr als die Finanzkrise, die die Weltorganisation traf, war die schwerste die Vertrauenskrise, die oft von ihren eigenen Reihen ausging. Warum die Vereinten Nationen? Die Frage lautete, ob die Delegierten und die internationalen Beamten, die Zweifel an ihrer Mission hatten, während der Sicherheitsrat völlig gelähmt war. Niemand schenkte dem Generalsekretär Perez de Cuellar, der das Räderwerk der Vereinten Nationen als Gelehrter und Mann guten Willens bestens kannte, die geringste Aufmerksamkeit.

Dieses schädliche Klima veränderte sich fast über Nacht, als die dunklen Wolken des Kalten Krieges verschwanden. Aber bevor es dazu kam, wurden die Debatten in der UN-Generalversammlung in New York fortgesetzt, insbesondere im Rhythmus jährlicher Herbstkampagnen, wie die Frühjahrskriege in Italien bei der Renaissance. Einige dort behandelte Themen machten sich für die Weltöffentlichkeit bemerkbar, obwohl das Organ theoretisch nur beratende Funktion hatte.

Falkland und Neukaledonien

Die meisten dieser Fragen fielen in den Zuständigkeitsbereich des IV. Ausschusses der Generalversammlung («Entkolonialisierung»). die Frage des Südwestens Afrikas, die unter südafrikanischem Mandat und später von Pretoria annektiert wurde, die 1990 unter dem Namen Namibias unabhängig werden sollte; die Frage der Falklandinseln (Falkland oder Malvinas), ein Streitpunkt zwischen dem Vereinigten Königreich und Argentinien; oder Neukaledonien, die eine Gruppe von Staaten, die hauptsächlich von Australien und Neuseeland angeführt werden, die übrigens durch die Fortsetzung der französischen Atomtests im Pazifik empört waren, als ein Gebiet betrachten wollten, das entkolonialisiert werden sollte.

Für Paris gab es eine Verbindung zwischen den Falklandinnen und Neukaledonien. Frankreich hatte einen Wandel vollzogen, der Anfang der 60er Jahre mit der algerischen Unabhängigkeit abgeschlossen worden war. Sie war keine Kolonialmacht mehr und schien vielmehr mit einer «Sensibilität» ausgestattet zu sein, die sie häufig vor der Dritten Welt wahrnahm. Die Besonderheit des Sicherheitsrates bestand darin, daß ein Land des Nordens, das auf den Süden hört, ein Land des Westens, das die Entspannung bevorzugte, eine ausgeglichene Position eingenommen hat. Frankreich konnte unter diesen oder jenen Umständen Verbündete verärgern, obwohl es bei wesentlichen Fragen solidarisch blieb, aber die Bekräftigung seiner Unabhängigkeit und den Ausdruck seiner Berufung «als Blocker» Das Europäische Parlament hat den Vorschlag der Kommission begrüßt.

Die argentinische Sache mit den Falklandinnen konnte daher Paris nicht gleichgültig lassen. Außerdem hatten die Militärdiktatur und ihre schwarzen Jahre Buenos Aires den charismatischen Präsidenten Alfonsin abgelöst, der die Sympathie der Sozialisten, die in Frankreich an der Macht waren, genoss. Nachdem Argentinien bei der militärischen Konfrontation mit dem Vereinigten Königreich verloren hatte, versuchte es Jahr für Jahr, diplomatisches Terrain zurückzugewinnen, indem die Generalversammlung seine Thesen über die argentinische Souveränität auf den Malvinas-Inseln unterstützen ließ. Die Stimme Frankreichs könne aufgrund seiner Scharnierstellung viele Staaten mit sich bringen. Der damalige französische Außenminister Claude Cheysson war, obwohl er Europäer war, ein glühender Anhänger Argentiniens. Es stellte sich die Frage, ob Frankreich, das sich traditionell der Stimme enthielt – und daher nicht wie London so abgestimmt hat, daß es sich der gesamten Argumentation dieser Partei zu diesem Thema anschließt – sich schließlich Argentinien anschließen würde, indem es denn die Abstimmung findet in der Abstimmungsstunde statt. Die Spannung wiederholte sich mehrere Jahre in Folge, da die französische Diplomatie zu diesem Thema nicht erstarrte und Claude Cheyssons leidenschaftliche Rede den Rest tat. 

Aber auch jedes Jahr, nach offenkundiger Verzögerung, entschied sich Präsident Mitterrand in manchmal direkten Beratungen mit Frau Thatcher für die Beibehaltung der Stimmenthaltung, was London zufriedenstellte und Claude Cheysson zu Fall brachte. Die Gründe für die Entscheidung des Präsidenten waren zweifellos vielfältig, aber einer davon war sicherlich das Bewusstsein, dass unser Land bei der UNO in Bezug auf die Frage Neokaledoniens immer stärker unter Druck gesetzt wird. Das Vereinigte Königreich war nach wie vor ein wichtiger Partner für Frankreich; trotz europäischer Rechtsstreitigkeiten galt die persönliche Beziehung zwischen der damaligen britischen und der französischen Führung als stark; Schließlich ging es darum, einer diplomatischen Situation vorzugreifen, in der Frankreich seinerseits Rede und Antwort stehen könnte.

Es war eine schöne Erfahrung in Realismus und Diplomatie, die über ideologische Empfindlichkeiten hinausging, und ich konnte unter diesen Umständen die Weitsicht und die Voraussicht des Präsidenten der Republik ermessen. In den harten Schlachten, die wir später in New York über unser Gebiet im Pazifik führen mussten, gewann Frankreich die Oberhand über die Koalition regionaler Akteure in der Region, die hauptsächlich von Australien angeführt wurde.  Die von diesem Land und einigen anderen Mitverfassern eingereichten Entschließungsanträge erhielten in der Tat weniger Stimmen als die Nein-Stimmen und die Stimmenthaltungen zusammen. Der Botschafter von Kémoularia, der kein Berufsdiplomat, sondern ein leidenschaftlicher Anhänger der Vereinten Nationen war, wo er Generalsekretär Dag Hammarskjöld gedient hatte, nahm diesen wahren Kampf mit unvergleichlicher Leidenschaft an. 

Frankreich hatte unter diesen Umständen bewiesen, dass es nach wie vor eine Macht von weltweiter Bedeutung ist, und damit seinen Status als ständiges Mitglied des Sicherheitsrats, Die Europäische Union hat in den letzten Jahren eine Reihe von Initiativen ergriffen, um die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den Ländern Mittel-und Osteuropas zu verbessern. Dank ihrer umfassenden Kenntnis der Mechanismen der Vereinten Nationen und auch aufgrund eines umfangreichen Netzes staatlicher Beziehungen hatte sie auf eine Anklage zu reagieren, bei der nicht alle Elemente zurückzuweisen waren, aber nicht alle Staatsanwälte für die Untersuchung eines Entkolonialisierungsverfahrens qualifiziert waren.

Apartheid

Eines der Schlachtpferde von C. Cheysson war der Kampf gegen die Apartheid. Aufgrund seines Engagements für diese Sache war er eingeladen worden, vor dem Sonderausschuss gegen die Apartheid, damals unter dem Vorsitz von General Garba von Nigeria, in New York zu sprechen. Er legte großen Wert auf diese Reise, indem er einige besonders betroffene Mitarbeiter, zu denen ich dem Leiter der Vereinten Nationen beitrat, versammelte, um ihn sorgfältig vorzubereiten. Der Minister wurde von seinem Kabinettsberater unterstützt. Er stand auf und las uns dramatisch einen Text vor, der das Apartheidsystem zu beschreiben und zu legitimieren schien. Besonders zufrieden mit seiner Wirkung wies er darauf hin, dass es sich um einen Auszug aus «Mein Kampf» handele. Und er muss in New York einen großen Erfolg gehabt haben. Es war gut, dass sich Frankreich entschlossen dieser beschämenden Realität verschrieben hat, und diese Orientierung ging über die Parteigrenzen hinaus. Premierminister Laurent Fabius hatte in einer ungewöhnlichen diplomatischen Initiative, bei der es sich um einen Regierungschef handelte, der den «reservierten Bereich» des Präsidenten in der Außenpolitik respektieren sollte, zusätzliche «freiwillige» Sanktionen gegen Südafrika vorgeschlagen. Sie war bereits von verschiedenen Embargos betroffen, darunter auch von Waffenembargos, die zur Entwicklung einer nationalen Rüstungsindustrie geführt hatten. Daher könnten freiwillige Maßnahmen im Vergleich zu dem Arsenal, über das der Sicherheitsrat verfügte, unwirksam erscheinen. Dennoch war es auch die Ehre der einzelnen Staaten, angesichts solcher Verletzungen der Menschenwürde nicht untätig zu bleiben. 

In dieser Geisteshaltung hat Frankreich in den letzten Jahren bei der UNO die Initiative ergriffen, eine Einschränkung des Vetorechts der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats bei Massenverbrechen vorzuschlagen. Unabhängig von den rechtlichen Schwierigkeiten einer solchen Reform (siehe vorhersehbarer Widerstand ständiger Mitglieder, die grundsätzlich gegen eine Revision der UN-Charta sind, in einem grundlegenden Punkt; Schwierigkeiten bei der Definition von Massenverbrechen) war der Ansatz begründet und erwies sich bei vielen Mitgliedstaaten als populär. Aus der UN-Generalversammlung einen mächtigen Resonanzboden zu machen, ist ein Weg, den Geist zu entwickeln und das Recht voranzubringen, auch wenn der Prozess langwierig ist.

Afghanistan

Das afghanische Problem ist im Laufe der Jahre durch die militärische Intervention der USA nach dem 11. September und durch die westliche Präsenz, einschließlich Frankreich, komplexer geworden. Die Taliban wurden zu einer bedeutenden Macht, die 1996 an die Macht kam. Die diplomatischen Bemühungen konzentrierten sich lange darauf, die afghanischen Parteien zusammenzubringen, als wäre unsere Vernunft ihre. Der Sonderbeauftragte des UN-Generalsekretärs für diese Krise war lange Zeit algerischer Diplomat Lakhdar Brahimi. Da er oft Pariser war, informierte er uns in Echtzeit über sein Vorgehen, wie er es vermutlich zusammen mit anderen ständigen Mitgliedern tat. Seine Erfahrung war beachtlich, denn er hatte seine diplomatische Karriere damit begonnen, den sehr jungen Außenminister Bouteflika auf der Bandoeng-Konferenz von 1955 zu begleiten, der die Dritte Welt als Versager auf der internationalen Bühne sah. 

Mit einem solchen Rückblick waren seine Analysen unvergleichlich, was sein raffiniertes Denken und seine Gedankenfreiheit nicht zunichte machten. L. Brahimi ermüdete sich ziemlich schnell über seine vergeblichen Versuche im afghanischen Theater im eigentlichen Sinne. Die Zusammenführung der afghanischen Parteien nach der lokalen Formel « Loya Jirgah » bedeute nach Ansicht des Ausschusses lediglich, dass jahrhundertealte, endemische Konflikte akzeptabler werden und nicht mit der Wurzel behandelt werden, um sie zu beenden. Er war davon überzeugt, dass der Kern des Problems nicht in Afghanistan selbst, sondern in Pakistan lag. Ohne die Intervention in Islamabad, die kaum verschleiert ist, würde der Konflikt weitergehen. Pakistan versuchte, in Afghanistan eine sogenannte «strategische Tiefe» gegenüber Indien zu vergrößern, mit der die Spannungen seit der Teilung von 1947 immer wieder in einen bewaffneten Konflikt eskalierten. Lakhdar Brahimi verließ schließlich sein Mandat, wie er es kürzlich im Zusammenhang mit der ihm vom UN-Generalsekretär Ban Ki-Moon anvertrauten Syrien-Mission tat.

Frankophonie 

Die Förderung der Frankophonie in den Vereinten Nationen und die Unterstützung der französischen Präsenz in der Organisation stellten nicht nur Soft Power dar und berührten Interessen, die wichtiger waren, als es zunächst den Anschein hatte. Die Frankophonie hatte dank des Gipfels der Staats- und Regierungschefs von 1987 in Quebec, auf dem konkrete Projekte beschlossen wurden, eine neue Dynamik erfahren. Eine dieser Maßnahmen bestand darin, die Einschulung französischsprachiger Kinder zu unterstützen, und eine solche Maßnahme konnte keinen besseren Anwendungsbereich finden als New York, wo die Schulgebühren sehr hoch waren. Auf diese Weise wurde ein Hilfsfonds eingerichtet, der die Modalitäten für die Gewährung von Stipendien auf der Grundlage von Kriterien, die Effizienz und Gerechtigkeit miteinander verbinden, enthielt.

Wir haben in der UNO sogar einen echten Kampf geführt, um unsere sprachlichen Interessen zu wahren, also einen Teil unseres Einflusses. Frankreich ergriff die Initiative für einen Entschließungsentwurf zur « Gleichstellung der Arbeitssprachen des Sekretariats ». Dabei handelte es sich nicht um die sechs Amtssprachen der Vereinten Nationen, deren Gebrauch in den satzungsmäßigen Sitzungen der beschlussfassenden Organe gewährleistet war. Es geht um die praktische Anwendung der Arbeitssprache der Beamten der Vereinten Nationen. Die französische und die englische Sprache waren rechtlich auf ein und demselben Niveau, doch war in der Praxis klar, dass die französische Sprache vor allem am Hauptsitz von New York aufgrund des lokalen sprachlichen Umfelds deutlich zurückgegangen war; Aufstieg der spanischen Sprache (Anm.: War nicht Peru der absolut französischsprachige Generalsekretär?) und der Finanzkrise der Institution, die als Argument für Einsparungen angeführt werden konnte, beispielsweise durch die Abschaffung einer der beiden Arbeitssprachen.

Der Kampf dauerte mehrere Wochen, da Sprachen die Identität berührten und in der Regel Leidenschaften hervorriefen. Es musste vermieden werden, den Eindruck einer auf das «Grünland» Frankreichs beschränkten Rückzugsschlacht zu erwecken. Das Hauptargument stützte sich auf die Grundsätze der Vielfalt und Gleichheit, auf denen die Organisation die Vorstellung, dass Einsprachigkeit eine Verarmung bedeutet und der ursprünglichen Berufung der Vereinten Nationen widerspricht. In Bezug auf die Hispanien bestand die Sprache darin, zu zeigen, dass das Französische im Gebrauch der internationalen Beamten verschwindet, und es besteht in Zukunft keine Chance, dass der spanischen Sprache ein Status zuerkannt wird. Es war schwieriger, ein haushaltstechnisches Argument zu finden, denn Übersetzungen, Interpretationen und Ausdrucke von Dokumenten sind offensichtlich kostspielig, aber die Finanzkrise hing in hohem Maße mit den Turbulenzen am Ende des Kalten Krieges und den veränderten Umständen zusammen. Die von anonymen Diplomaten in New York geführte Kampagne wurde von Präsident Mitterrand selbst auf Staatsebene verfolgt, ein weiterer Beweis für die Sensibilität des Themas.

Die frankophonen Staaten, die einmal im Jahr auf der Ebene ihrer Außenminister zu einem Abendessen am Rande der UN-Generalversammlung zusammenkamen, bildeten eine Art Lobby von 48 Mitgliedern. Dies war beispielsweise in der neokaledonischen Affäre, in der jede Stimme zählte, von großem Wert.

Politische Renaissance der UNO

In New York kam es zu einem plötzlichen Umschwung, der die Vereinten Nationen und ihren Generalsekretär auf die diplomatische Bühne drängte. Die Schwächung der Sowjetunion, die die Gefahr einer Blockade im Sicherheitsrat verringerte, war nicht der einzige Faktor. Außerdem kam es zur Beilegung regionaler Krisen, die seit Jahren außer Kontrolle geraten waren und ihre eigene Dynamik besaßen. Das beste Beispiel dafür war der Iran-Irak-Konflikt Anfang der 80er Jahre, der 1988 seinen Abschluss fand.

Paradoxerweise wurde ein sehr schwerer Zwischenfall genutzt, um in diese Richtung zu gehen. Am Sonntag, dem 3. Juli 1988, am Vorabend des Independence Day, wurde ein iranischer Ziviltransport-Airbus mit 290 Passagieren von der US-Marine über der Straße von Hormus versehentlich abgeschossen. Der Sicherheitsrat tritt in den folgenden Stunden zusammen. Die Tragödie ereignete sich, als die Protagonisten des Konflikts zwischen Iran und Irak, die sich in einem schrecklichen Konflikt in Form von Grabenkriegen zwischen 14 und 18 im Sumpf von Chatt-el-Arab befanden, ausgeblutet waren.

Aber die Iraner nutzten die Gelegenheit dieses Dramas, um an den Tisch des Rates zurückzukehren, den sie seit Jahren boykottierten. Die feierliche Rückkehr der Iraner unter der Führung von Außenminister Velayati war ein umgekehrtes Bild der Italiener, die die Völkergesellschaft in Genf verließen. Der iranische Minister saß in Abwesenheit des Botschafters neben dem französischen Chargé d’affaires Pierre Brochand im Rat. Er hörte ihm mit äußerster Aufmerksamkeit zu. Die Botschaft Frankreichs lautete, dass man versuchen müsse, diese Katastrophe zu überwinden, um andere in der Region zu verhindern und die Spannungen abzubauen. Georges Bush Senior, damals Vizepräsident und Präsidentschaftskandidat – der fünf Monate vor Ablauf der Amtszeit seines demokratischen Gegners Dukakis eine Verspätung von 17 Punkten zu beklagen hatte, kam im Rat zum Ausdruck von Mitgefühl. Das von Frankreich vorgeschlagene Schema wurde in allen Punkten umgesetzt, und im August 1988, nach den letzten Angriffen auf beide Seiten, akzeptierten die kriegführenden Parteien den Waffenstillstand.

Die Lösung dieses wichtigen Falls, der die internationalen Beziehungen auf Dauer gestört hat, und dann in den Monaten und Jahren, die auf andere Fragen folgten, von denen der bereits erwähnte Südwesten Afrikas und die Kambodscha-Frage betroffen waren, änderte die Haltung der UNO grundlegend. Der Generalsekretär Javier Perez de Cuellar durchlief ohne Unterbrechung den etwas verachtenswerten Schatten, in den er den Schein der Berühmtheit auf der internationalen Bühne setzte.

Der Golfkrieg 

Die Invasion Kuwaits durch Saddam Hussein Anfang August 1990, der Golfkrieg, der am 16. Januar 1991 nach dem Ultimatum gegen Irak begann, die langwierige Bewältigung der Nachkriegszeit über zehn Jahre lang, Sie machten die Vereinten Nationen in New York zu einem der führenden Orte der Weltdiplomatie. Die Krise der Vereinten Nationen war überwunden worden.

Schon im August 1990, als Frankreich den Vorsitz im Sicherheitsrat übernahm, war klar, daß man sich auf eine militärische Intervention zubewegte. Frankreich war natürlich solidarisch mit seinen Partnern und Verbündeten, um die verletzte territoriale Souveränität und Unversehrtheit Kuwaits, eines UN-Mitgliedstaates, zu verteidigen. Gleichzeitig spürte man in New York die Zurückhaltung unseres Landes, sich in einen Konflikt zu stürzen, und Botschafter Pierre-Louis Blanc erwähnte in seinem Buch Valise diplomatiquedie (Diplomatenkoffer) « krabbelige Demarche » unserer diplomatischen Aktion. Es wurde viel über den Golfkrieg geschrieben, und das wird auch in Zukunft so sein, und es geht nicht darum, die Experten und Historiker zu ersetzen, sondern sich zu erinnern, wie man sich vor Ort in den Vereinten Nationen gefühlt hat.

Nicht nur Frankreich unterstützte Bagdad, auch militärisch, als Gegengewicht zu Khomeinis revolutionärem Heim. Sagen wir es auf brutale Weise: Dem Irak wurde eine Art «Wachhund» gegenüber dem theokratischen schiitischen Iran zugewiesen. Aber die Invasion in Kuwait führte nur zu herzzerreißenden Revisionen. Die Gefahr menschlicher und materieller Zerstörungen war in der Tat beträchtlich, und zwar vor allem in einem Land, das uns gegenüber hoch verschuldet ist, weil sich im Laufe der Jahre unter verschiedenen Regierungen Waffenverkäufe und zivile Verträge angesammelt haben.

Konnten wir den Krieg noch verhindern? Wären die Sanktionen oder drohenden Sanktionen, die wir annehmen, ausreichend und abschreckend? Diese schweren Fragen fanden ihren Ausdruck in der Rede, die Präsident Mitterrand im November 1990 in New York hielt. Er erklärte, zum großen Missfallen einiger unserer Partner « sei es  alles möglich, wenn Saddam Hussein die Absicht bekundete, sich aus Kuwait zurückzuziehen ». Diese wichtige Öffnung wurde nicht von einem Staatsoberhaupt ergriffen, der bereits alle Schiffe verbrannt hatte, und deshalb musste gleichzeitig die Drohung ausgesprochen werden. Dies war das Ziel des beeindruckenden Arsenals an Sanktionen, eine Entschließung des Sicherheitsrates.

Eines fiel mir auf: Diese Texte waren sehr technisch und erforderten darüber hinaus eine genaue Kenntnis der UNO-Mechanismen, die die politischen Entscheidungsträger normalerweise nicht beherrschten. Die Entscheidungen in dieser Krise wurden auf höchster staatlicher Ebene getroffen. Bestand unter diesen Umständen nicht die Gefahr, daß die Technokraten der Peripherie die Mitte beeinflußen, die a priori allein befugt ist, in solchen Fällen zu entscheiden? Für mich war dies ein Fall, in dem sich beispielsweise in einem europäischen Rahmen Diskussionen über das iranische Atomprogramm wiederholen könnten.

Im Osten gibt es Neues

Man konnte aus der Irak-Krise eine allgemeine und dauerhafte Lehre über den Zustand der diplomatischen Positionen Frankreichs ziehen. Während der großen internationalen Krise, die durch die Invasion Kuwaits ausgelöst wurde, stellte sich heraus, daß die traditionelle Unnachgiebigkeit der Sowjetunion im Sicherheitsrat schwächer wurde. Im Grunde war die Peinlichkeit Moskaus, eines ehemaligen Partners Bagdads, der sich jedoch gegen den « irakischen Abenteurertum » sträubte, der Frankreichs sehr ähnlich. 

Mit Mikhail Gorbatschow und der Perestroika war die ehemalige UdSSR in einem Wettlauf um die Senkung ihrer Militärausgaben und um die Umgestaltung einer ineffizienten Wirtschaft. Diese Ziele erforderten einen neuen Dialog mit den USA. Der neue Präsident der UdSSR setzte sich dafür ein, und die Begegnungen in den Jahren 1985 und 1986 mit Präsident Reagan ermöglichten im übrigen einige Fortschritte bei den redundanten Atomwaffenarsenalen beider Länder.

Am 7. Dezember 1988 hielt Gorbatschow auf einer großen Tour durch die Vereinigten Staaten vor der UN-Generalversammlung eine denkwürdige Rede. Obwohl noch Skepsis über die wahren Absichten und Ziele des neuen sowjetischen Herrschers herrschte, wurde er ausgelöscht. In diesem sehr großen Saal des Parlaments, in dem auch die Treppenstufen besetzt waren, gab es noch nie so viel Enthusiasmus, wie er nur durch die extreme Aufmerksamkeit, die einem historischen Diskurs gewidmet wurde, hervorgerufen wurde. 

Darin war ein neuer « revolutionärer » Stoff enthalten, selbst nach der Bezeichnung, die Gorbatschow zur Qualifizierung der in seinem Land stattfindenden Transformationen benutzte. Es wurden erhebliche Kürzungen der Streitkräfte angekündigt, insbesondere bei den konventionellen Waffen, die in der DDR, in Ungarn und in der Tschechoslowakei stationiert sind. Dieser geplante Rückzug, und das war eine der Interpretationen, war auch eine Möglichkeit, die so genannte « Breschnew-Doktrin » der begrenzten Souveränität zu entkräften. 

Im Zeichen des Diskurses war auch das Ende der Führungsrolle der Kommunistischen Partei und des Marxismus-Leninismus als vorherrschende Ideologie, die proklamiert wurde und sich bereits abzeichnete. Eine anwesende Persönlichkeit war der Ansicht, dass die Rede « vom Teilhard de Chardin » war. Wenn das der Fall war, dann waren die Aussichten riesig, auf der Ebene der gesamten Menschheit. Am 9. Dezember berichtete Michail Gorbatschow über ein schreckliches Erdbeben in Armenien, das Michail Gorbatschow zwang, seine Reise in die USA zu unterbrechen. Das Symbol war stark und ebenso grausam wie die Zerbrechlichkeit und Unbeständigkeit der internationalen Gesellschaft: Der Euphorie eines angeblichen Friedens kann das Unglück folgen, der Traum von internationaler Zusammenarbeit kann zerstreut werden durch Rückzug und Egoismus.

Der Status eines ständigen Mitglieds

Damals war die UdSSR auf die Verteidigung ihrer nationalen Interessen ausgerichtet. Für sie bestand keine Möglichkeit mehr, sich unnötig zu exponieren, indem sie beispielsweise ein Veto in Fragen einlegte, die einen « Internationalismus » betrafen, der für sie keine Priorität mehr darstellte. Die Aufrechterhaltung des Dialogs mit den Vereinigten Staaten, die nach Rüstungskontrolle strebten, war für Moskau von entscheidender Bedeutung. 

Ihre Sympathie für die französische Herangehensweise an das Irak-Problem reichte nicht aus, um die Koalition zu behindern, die die Vereinigten Staaten auf Betreiben von George Bush Senior und seinem Außenminister James Baker bilden. Damit war Frankreich innerhalb der ständigen Mitglieder etwas isoliert, während China noch nicht ganz « erwacht » war, um das Wort Alain Peyrefitte zu zitieren. Konnte Frankreich allein existieren? Die Antwort war negativ und von dauerhafter Tragweite.

Die rechtlichen Mittel, der Status eines ständigen Mitglieds, die Sympathie einer Mehrheit der Nationen waren nicht ausreichend für die einsame Ausübung einer durchschnittlichen Macht. Die Feststellung wurde bis vor kurzem erneuert. Haben die höchste Stufe des französischen Staates während der Krise, die im August 2013 durch den angeblichen Einsatz chemischer Waffen in Syrien ausgelöst wurde, nicht öffentlich eingeräumt, dass das Land nicht in der Lage sei, allein eine umfassende militärische Operation im Nahen Osten durchzuführenDer Europäische Rat von Kopenhagen hat die Kommission aufgefordert, eine Strategie für den Nahen Osten zu entwickeln, ohne sich dabei auf die internationale Legalität zu stützen.

Frankreich nahm bekanntlich letztendlich an der Koalition zur Befreiung Kuwaits teil. Für diese schwierige Wahl waren mehrere Gründe ausschlaggebend: In Anbetracht von New York stellte sich jedoch heraus, daß es auch darum gehen konnte, den Status eines ständigen Mitglieds im Sicherheitsrat zu stärken, während sich damals Stimmen erhoben, um die Reform der repräsentativen Institutionen einer Welt zu fordern, die sich seit der Verabschiedung der UN-Charta in San Francisco 1945. Die französische Führung hatte sich nicht in petto geäußert: « Ebenso wie die Sieger des Zweiten Weltkriegs, die ständige Mitglieder geworden sind, wird es diejenigen aus dem Golfkrieg geben, deren Status gestärkt wird ». Wenn diese Rechnung von Präsident Mitterrand gemacht wurde, dann war das vollkommen richtig.

Die Neue Weltordnung 

New York war der bevorzugte Ort, an dem sich die tiefgreifenden Veränderungen in den Kräfteverhältnissen der Welt widerspiegelten. Nach dem Golfkrieg verkündete Präsident Bush Senior « die Neue Weltordnung » und entwickelte Thesen über das « Ende der Geschichte ». In beiden Fällen ging es darum, die Behauptung der USA ohne Gegengewicht hervorzuheben. Aber konnte das neue System außerhalb des Kräftegleichgewichts funktionieren? Würden sich nicht neue transnationale Akteure – Unternehmen, NRO, politische Bewegungen, religiöse Strömungen – in ein neues Spiel einfügen, das noch definiert und bewältigt werden muss?

Die Multilateralismus 

Diese Zeit endet wahrscheinlich heute bei der Suche nach neuen Gleichgewichten zwischen den Mächten oder den großen Staatenblöcken: die Vereinigten Staaten immer, China offensichtlich, Europa, wenn es genügend Weitsicht und Willenskraft besitzt.

Diese neu zusammengesetzte Multipolarität ist keineswegs gleichbedeutend mit multilateraler Zusammenarbeit. Im Grunde gibt es mehrere Vorstellungen und Praktiken von der Richtlinie. Der Multilateralismus der Meinungsäußerung ermöglicht es den bescheidenen Staaten, auf der internationalen Bühne zu existieren, und ich erinnere mich noch an eine Rede von Präsident Arias von Costa Rica, dem Friedensnobelpreisträger, in New York. Es gibt auch den Multilateralismus der Zusammenarbeit, der für die Entwicklungsländer unverzichtbar ist. Der Multilateralismus der Einflussvervielfachung begünstigt die mittleren Mächte. Schließlich gibt es noch den Multilateralismus der Vorherrschaft, der den Großmächten vorbehalten ist. Ihre Botschaft lässt sich wie folgt zusammenfassen: Wir sind hier bei Ihnen, weil das für unser Image nützlich und gut ist, aber wenn Sie uns nicht dienen, reduzieren wir unseren Haushaltsbeitrag oder gehen.

Bemerkenswert ist, dass China nicht oder noch nicht den Multilateralismus der Vorherrschaft praktiziert. Ist das ein Zeichen dafür, dass sie sich ihrer Schwächen bewusst ist?  Liegt es an einer Ideologie, die das Kollektiv intern und extern bevorzugt? Ist dies der Ausdruck von Geschicklichkeit, die darin besteht, die internationalen Organisationen zu « investieren », um sie besser auszurichten, wie es der Fall der WHO zu sein scheint? Wie dem auch sei, können wir in Zeiten der Pandemien und der globalen Erwärmung auf multilaterale Institutionen verzichten?

 

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